基層治理的“權(quán)力依賴癥”

　　“上面千條線，下面一根針?！被鶎右龅墓ぷ骱芏啵瓿傻娜蝿?wù)很雜，怎樣才能盡快見到成效？不少基層干部往往選擇以行政權(quán)力強推的辦法，至于法律，能守的守，不能守的繞著走，甚至不惜違法行政。久而久之，有的地方患上了“權(quán)力依賴癥”，不管是推進經(jīng)濟建設(shè)，還是化解社會矛盾，都是行政主導(dǎo)，權(quán)力開路。

　　“領(lǐng)導(dǎo)的意思，就是法律的意思”

　　當上級的要求違背法律規(guī)定時，是按領(lǐng)導(dǎo)要求辦，還是按法律規(guī)定辦？對許多基層干部來說，這是一個很現(xiàn)實的問題。中部地區(qū)多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴記者，在“血吸蟲”病的疫區(qū)里，上級部門強力推行“以機代?！闭撸礆⒌艮r(nóng)戶的耕牛，實行機械化耕作，以避免疫情傳播。

　　政策的初衷雖好，但也帶來了明顯的問題。一是耕牛是農(nóng)戶的私產(chǎn)，強制殺牛，于法無據(jù)；二是就實際情況而言，村民的很多承包田地塊細碎，有些是山區(qū)，根本不適宜推廣機械，機耕道路的配套也沒有落實，這就導(dǎo)致“機械下不了田，下了田也不方便耕作”的問題。

　　農(nóng)戶的耕牛被強制宰殺后，耕作不便，怨聲載道。“有一次下鄉(xiāng)調(diào)研，一位村民直接說，你們鎮(zhèn)干部只想著按上面的要求辦事情，自己升官，不管老百姓死活?！币晃绘?zhèn)干部略帶委屈地告訴記者：“我們夾在中間，又有什么辦法呢？”

　　西部某縣司法局一位負責(zé)人告訴記者，一些縣領(lǐng)導(dǎo)表面上喊依法行政，實際上還是按照老一套的方法辦事，慣性思維導(dǎo)致他們走不出人治的怪圈?？h委書記、縣長也會讓司法局為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供法律服務(wù)，有時候為住建、國土等部門當法律顧問，但多是走過場而已，最終怎么干還是領(lǐng)導(dǎo)說了算。

　　這名司法局的負責(zé)人向記者透露，很多時候縣里的發(fā)展“顧不了那么多”，“領(lǐng)導(dǎo)一句話的事，先上車后補票，土地還沒批下來，先把項目上來再說”。這些領(lǐng)導(dǎo)并不是頭腦里沒有法律意識，但為了政績，以權(quán)代法的事自然就干出來了。

　　記者采訪一些縣國土資源局、環(huán)境保護局等部門的時候，不少負責(zé)人都表示要“按領(lǐng)導(dǎo)的意思來”。當記者問“為什么不按法律的程序和規(guī)定來”時，一位負責(zé)人竟然說：“領(lǐng)導(dǎo)的意思，就是法律的意思?！?/p>

　　“沒有超常規(guī)手段，不可能完成任務(wù)”

　　在基層，政府違法行政主要集中在土地征占、拆遷、環(huán)境保護、移民、惠農(nóng)政策落實等領(lǐng)域。

　　西部某縣2010年時以開發(fā)特色工業(yè)園區(qū)為名，在未取得足額用地指標的情況下，通過“少批多占”“以租代征”的方式，違法占用耕地近200畝。與此同時，對群眾的補償也落實不到位，拆遷過程中有的政府工作人員還粗暴蠻橫，與群眾發(fā)生沖突，引發(fā)群眾聚集。

　　負責(zé)征地拆遷的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說：“園區(qū)建設(shè)是縣里的‘一號工程’，縣委常委、常務(wù)副縣長親自掛帥工程指揮部指揮長，上級政府要求高、進度快、任務(wù)重，沒有超常規(guī)的手段根本不可能完成征地任務(wù)。”這里所謂“超常規(guī)”的手段，除了違法違規(guī)，難道還有別的意思嗎？

　　“部分地方政府回避依法行政，大多基于一種心態(tài)，就是認為解決基層紛繁復(fù)雜的社會、經(jīng)濟問題，用一些違法的手段，付出的成本較低、工作簡便、易操作。而依法行政耗時長、程序多，往往‘事倍功半'’得不償失‘。”重慶升明律師事務(wù)所律師張明前說。

　　張明前認為，地方官員產(chǎn)生這樣的想法，一個重要原因在于政府違法成本低，違法行政的制約、監(jiān)督、懲處機制不全乃至缺失，“掄起的是大棒，砸下來的是雞毛撣子”。有基層干部告訴記者：“自己是遵照上級指示干事的，即便有違法違規(guī)行為，出了問題也有上面頂著。”

　　實際上，基層政府許多違法行為根本沒人追究。渝東南一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部老周從事征地拆遷工作近8年，他說，征地拆遷難免遇到各種問題，“小錯不斷”，但只要保證“大錯不犯”，就不會“栽跟頭”，而且在領(lǐng)導(dǎo)眼里還是“能干事、會干事”的干部。

　　“不管用什么方式，擺平就是水平”

　　一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向記者反映，導(dǎo)致基層政府違法行政的一個重要因素是“上級倒逼”，上級政府用行政命令的方式，迫使基層政府限期完成某項任務(wù)，如果到期完不成任務(wù)，基層干部在考核、提拔任用上會受到影響。

　　“上面壓得緊，基層干部被逼得沒有辦法，有時征地拆遷的措施就顯得有些粗糙、草率，甚至違法違規(guī)的行為也比較多見，由此確實引發(fā)不少干群矛盾，甚至群體性事件?！蔽鞑恳粋€國家扶貧開發(fā)重點縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說。

　　采訪中，不少基層干部向記者訴苦：征地拆遷、項目建設(shè)、移民安置等工作，往往以“下指標、壓任務(wù)”的方式推進，“領(lǐng)導(dǎo)行政命令是工作的動力，而法律法規(guī)卻成了干事的阻力”。遇到這種情況，要么“遇到法律繞著走”，要么直接“從法律上趟過去”。

　　記者曾參與過一次對東中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)百余名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記的問卷調(diào)查，調(diào)查顯示，不管是東部、中部還是西部，“上級考核”都是最大的壓力。

　　在“感到壓力最大”的問題中，東部位列前三的是上級考核（43.2%）、社會評價（27.4%）、官場潛規(guī)則（16.4%）；中部位列前三的是上級考核（60.2%）、社會評價（19.4%）、輿論監(jiān)督（11.2%）；西部位列前三的是上級考核（52.3%）、社會評價（25%）、輿論監(jiān)督（11.4%）。

　　在考核的巨大壓力之下，法律的約束被忽略了，基層干部選擇違法行政的沖動很強烈。不少接受采訪的基層干部這樣說：現(xiàn)實的環(huán)境告訴我們，“不管用什么方式，擺平就是水平”，打擦邊球、踩紅線、甚至鋌而走險都屬無奈之舉。

　　有干部甚至認為，在法律范圍內(nèi)做事，十分困難。在基層干事，“沒有幾分匪氣，難以承擔(dān)重任”！

　　縣鄉(xiāng)干部困惑多

　　基層政府行政慣性和權(quán)力依賴等問題長期存在，有其深厚的土壤。記者在多地縣鄉(xiāng)采訪了解到，基層的復(fù)雜情況客觀上確實對政府依法行政帶來困難，有基層干部向記者直言他的困惑：“都按法律來，哪能干成事？”

　　“依法行政有時真的很難”

　　今年5月，湖北省當陽市衛(wèi)生和計劃生育局接到信息，當?shù)匾恍笆И殹奔彝蕚涞奖本┥显L，希望獲得國家補償。為阻止這一情況發(fā)生，衛(wèi)計局緊急排查相關(guān)人員，對“失獨”家庭及其親屬做工作，并密切監(jiān)視“失獨”家庭的外出情況，不僅投入了大量人力、物力、財力，而且涉嫌違憲。

　　對“失獨”家庭的幫扶，已成為一道亟待破解的難題。當陽市現(xiàn)有426個失獨對象，涉及200多個家庭。作為一個日益龐大的特殊群體，他們面臨著養(yǎng)老、醫(yī)療、心理救助等難題。目前，國家已逐步提高計劃生育特殊困難家庭的經(jīng)濟補償標準，但失獨老人們的權(quán)利和尊嚴依然沒有得到很好保障?；鶎诱畱?yīng)該如何處理他們的問題？法律至今沒有明確說法。

　　在社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期，類似的問題很多。一方面，法律空白增加了基層依法解決實際問題的難度；另一方面，一些法規(guī)落后于現(xiàn)實需要，也讓基層政府很為難。有干部直言：“法律不適用，又該怎么辦？”

　　采訪中，西部地區(qū)某縣的一位水利局副局長告訴記者，以民生水利設(shè)施建設(shè)為例，目前國家規(guī)定的大中型水庫征地補償標準，要明顯低于高速公路、鐵路、機場等其他基礎(chǔ)設(shè)施的標準，不少群眾就認為：同樣是征用農(nóng)地，為啥不同的建設(shè)項目，補償標準就不一致？群眾的想法可以理解，但現(xiàn)在的法規(guī)就是這么規(guī)定的。

　　因此，有的地方政府為了完成水利設(shè)施建設(shè)任務(wù)，要么通過增加地方補償?shù)姆绞?，滿足被占地群眾的利益訴求；要么通過強制征占的方式，搞成“既成事實”，讓群眾被迫接受補償方案。法律法規(guī)與現(xiàn)實訴求的差距，讓一些基層干部感到，“依法行政有時真的很難”。

　　“跟著法律走，往往很難辦”

　　西部某縣曾經(jīng)計劃上馬一個水利工程，前后論證了十幾年，但受一些環(huán)保門檻的制約，項目始終處于擱置狀態(tài)，這讓縣里的經(jīng)濟發(fā)展蒙受了很多損失。

　　“但是一些地方不顧及這么多，把項目上馬了，最終上級部門也不會怎么樣?！痹摽h縣長有些無奈地這樣說。一些基層干部認為，只要是有助于地方發(fā)展、為了公共利益，就可以不按法律程序走。還有個別干部認為，“跟著法律走，往往很難辦，甚至永遠發(fā)展不起來”。

　　“一些地方領(lǐng)導(dǎo)即便違規(guī)上項目，也能得到升遷，這就會給其他地方造成不好的示范。作為縣里的主要領(lǐng)導(dǎo)，如果處處顧忌法律法規(guī)的條條框框，難免發(fā)展慢，眼看著其他地方發(fā)展了，老百姓也會在后面戳脊梁骨，說你沒能力?！边@位縣長說。

　　一名在豫西某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記長達8年的干部，也向記者講述了類似的經(jīng)歷。2008年，國家實施大規(guī)模投資刺激計劃，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年前上報的一項中小學(xué)擴校工程“起死回生”。按照上級要求，這項工程必須在年底前的一個月內(nèi)動工。

　　而現(xiàn)實情況是，由于上報多年未獲批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以為工程不了了之了，前期的拆遷工作都沒有啟動?，F(xiàn)在為了趕時間，工作沒法做得很細致，一戶村民的老宅遭到了強拆?！爱敃r，鄉(xiāng)里的干部都有疑問和擔(dān)心，但考慮到群眾的長遠利益，還是拆了。”這名黨委書記說。

　　最終，這種強拆的做法致使受害者不斷上訪，甚至被媒體曝光譴責(zé)。時至今日，這名黨委書記仍有困惑：“雖然違法了，但干的是大好事，為什么不能獲得社會的理解呢？”

　　“群眾信訪不信法，政府怎么辦”

　　幾年前，江西省奉新縣羅市鎮(zhèn)梧崗村村民鄧鐵強與鄰居李鵬因自家屋后種植毛竹的權(quán)屬產(chǎn)生糾紛，雙方多次上訪、并向媒體投訴，就是不肯訴諸法律，雙方的糾紛一直拖至今年5月。類似的案例在基層并不鮮見。

　　西部某縣司法局一負責(zé)人說，群眾不愿意打官司，因為他們不相信司法。舉個簡單的例子來說，如果涉案人員與縣里邊的某位領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)系，那一個電話就可以干擾判案。群眾認為，反正都是黨委政府說了算，那當然是去政府上訪更直接。

　　采訪中，多名法院工作者告訴記者，基層群眾“信訪不信法”的情形十分普遍，很多人并不相信法院判決的公正性，認為存在著“關(guān)系案”“人情案”，不少人都試圖通過上訪來影響判決結(jié)果。

　　“甚至一些已經(jīng)進入了司法程序的案件，也有不少人會選擇繼續(xù)上訪，其實這就涉及了妨礙司法公正的問題。”湖北省秭歸縣法院副院長梅昌元說，由于上訪群眾所提供的材料有時不能保證全面性，一旦上級領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)，會給法院的最終判決帶來很大壓力。

　　“目前涉法涉訴類信訪，已經(jīng)超過信訪案件總量的50%。其中許多都是法院已經(jīng)判決了，原告不服，進而上訪，有的甚至信訪三級終結(jié)后，還是不服，繼續(xù)上訪。”山西省某縣信訪局局長說，“群眾信訪不信法，政府怎么辦？有時不得不干點于法無據(jù)的事?！?/p>

　　這位局長同時反映，當前社會救助的缺失，使信訪甚至成為某些困難群眾謀生的方式。“曾有一名司機交通肇事，官司打了一年多，花了十多萬的醫(yī)療費，最后沒錢可供執(zhí)行，受害者不斷上訪，政府也得想辦法解決啊?！?/p>

　　當違法者眾多，政府查還是不查

　　廣西柳城縣東泉鎮(zhèn)高田村一位村民建了一棟200平方米的別墅，由于未經(jīng)審批，被國土、住建等部門認定為“兩違”建筑，要予以拆除。這位村民不服，認為自己花錢在承包地上蓋房子沒有什么不妥，于是請律師做顧問，經(jīng)過3年時間，這棟建筑才最終得以拆除。

　　“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣的情形不在少數(shù)，細究起來，到處都是違法建筑，村民想什么時候蓋就什么時候蓋，根本不管手續(xù)和法律程序，如果國土局要挨家挨戶去查處，根本查不過來，而且還會引發(fā)極大的矛盾?！痹摽h一名干部說。

　　類似的情況也發(fā)生在西部某大城市近郊的一個農(nóng)村。2011年為了建設(shè)工業(yè)園區(qū)，鎮(zhèn)政府和村委會在未取得土地轉(zhuǎn)用手續(xù)和用地指標的情況下，擅自將村內(nèi)200多畝耕地建成廠房，并吸引20多家企業(yè)入駐，每年村社僅土地租金一項收入就超過300萬元。

　　記者在該鎮(zhèn)采訪時，當?shù)鼗鶎痈刹勘硎荆愿摇按竽憽边`法占用耕地搞建設(shè)，是因為這是村里1000多戶村民共同協(xié)商的結(jié)果，法不責(zé)眾，只要絕大多數(shù)村民都同意搞，項目既能帶動就業(yè)，又能產(chǎn)生可觀的工業(yè)產(chǎn)值和利稅，鎮(zhèn)里當然“樂觀其成”。

　　在耕地被違法占用之后，雖然國土督查部門也曾到過鎮(zhèn)上和村里核查，但結(jié)果不了了之。如今這部分集體資產(chǎn)還履行了“合法化”的手續(xù)，村民人人受益。

　　這樣的事情在基層很普遍，它帶來一個很棘手的問題：當違法者眾多，基層政府查還是不查？

　　化解矛盾出路在哪里

　　對于縣鄉(xiāng)政府而言，依法行政將是一項長期而艱巨的考驗，但這一關(guān)不能不過。當下，征地、拆遷、環(huán)保、移民、信訪等領(lǐng)域，由于違法行政，侵犯群眾合法權(quán)益的事情時有發(fā)生，已成為矛盾焦點，當首先納入法治軌道加以解決。

　　嚴懲土地、環(huán)境等領(lǐng)域違法行為

　　征地、拆遷等涉及土地的行政行為，是基層矛盾的集中爆發(fā)點。實際上，在這一領(lǐng)域并非缺少法律法規(guī)，除少部分需要修改完善外，大部分都是執(zhí)行不到位的問題。

　　以征地為例，按照法律規(guī)定，縣級政府必須在取得國家建設(shè)用地指標、實現(xiàn)土地“占補平衡”要求等前提下，發(fā)布征地公告、確定征地補償方案，明確征收土地用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法、辦理征地補償?shù)钠谙薜葍?nèi)容，并在得到村民認可、完成相關(guān)補償后，才可進行征地。

　　但現(xiàn)實中，不少地方打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設(shè)新農(nóng)村、推進城鎮(zhèn)化的旗號，大肆“圈占”耕地，通過“以租代征”等方式，避開法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批程序，嚴重侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。

　　記者曾采訪中部地區(qū)一個縣，該縣政府自行組織“土地補償完畢證明”等相關(guān)材料，在村民不知情的情況下，實現(xiàn)了耕地從集體所有向國有建設(shè)用地的性質(zhì)、用途變更，最后交給開發(fā)商建設(shè)商業(yè)住宅。這個過程中，政府幾乎每一步都采用違法手段，為了達到目的，法律規(guī)定被完全拋到一邊。

　　在環(huán)保、移民等矛盾焦點領(lǐng)域，不少基層政府和官員也是如此，法律不是他們首要考慮的問題，他們更擔(dān)心群體性事件、極端事件和媒體曝光，只要沒有這種“大事”發(fā)生，法律往往很難發(fā)揮作用。這也是不少基層政府以權(quán)越法、以權(quán)代法的根本原因。

　　只有嚴厲追究違法責(zé)任，才能遏制違法行政的沖動。法律上，要進一步明確對政府違法行為的處罰；行政上，要完善糾錯問責(zé)機制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序，使政府行為受到嚴格的約束。

　　同時，要不斷提高基層政府依法行政的能力。專家表示，約束政府不是不讓政府做事，而是讓政府知道應(yīng)該采取什么樣的方式做事。在當前經(jīng)濟社會發(fā)展中，基層政府承擔(dān)的任務(wù)艱巨，在督促其行為方式轉(zhuǎn)變的同時，也應(yīng)給予其必要的理解、引導(dǎo)、支持。

　　理順信訪與依法行政的關(guān)系

　　信訪是民眾表達意見建議，反映訴求的重要渠道，在維護群眾合法權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。不過基層干部認為，信訪制度中的一些不合理之處，也需要盡快修改，否則將對依法治國帶來干擾，最終也不利于群眾合法權(quán)益的維護。

　　山西省的一位副縣長對記者說：對基層法治建設(shè)，當前的信訪制度實際是起了負面的作用?！氨热缬行┌讣ㄔ号袥Q后，不管上訪人有理沒理，只要一上訪，就問責(zé)地方，有時候逼著我們當?shù)攸h委政府對司法機關(guān)進行干預(yù)。這反過來又助長了一些人的無理上訪?！?/p>

　　這位副縣長說，告狀和信訪現(xiàn)在越來越成為一個產(chǎn)業(yè)，甚至出現(xiàn)了代理人?！靶旁L只論戶籍所在地，戶籍在哪里就是哪里的事情。一個人不在我縣，在其他地方出了事情，只要是我縣的戶籍，不管我們有沒有責(zé)任，賬都記在我縣身上。這樣的制度不改，依法治縣很難。”

　　“目前的信訪體制導(dǎo)致以權(quán)代法現(xiàn)象突出，政府的出發(fā)點和目的是保平安、息事寧人。為了達到這個目的，哪怕于法無據(jù)的辦法，有時候也不得不用。”中部地區(qū)一個縣的信訪局長說，有的案件政府不該受理，但頂不住不斷上訪的壓力；而一旦受理，就是越權(quán)。

　　該信訪局長說，有的案件尤其是涉法涉訴的案件，應(yīng)該走法律渠道解決，但對于群眾來說，打官司周期長、見效慢，上訪告狀施加壓力則可能很快解決問題，于是一級一級上訪。地方政府由于有考核排名，不得不屈從于這種壓力，最后造成了習(xí)慣于用權(quán)力解決問題的慣性思維和路徑依賴。

　　基層干部建議，盡快完善信訪制度，同時暢通司法維權(quán)的渠道。2014年3月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，強調(diào)把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道。這是一個好的開始。

　　不過僅僅如此還不夠?！八痉ㄖ贫葢?yīng)該進行改革，現(xiàn)在走法律途徑解決問題成本太高，從受理到開庭到結(jié)案執(zhí)行，時間太長，動輒好幾年。普通群眾一旦遇到傷殘等問題，哪有那么多錢來墊付，許多當事人都是因為等不到賠償而去上訪?！鼻笆鲂旁L局長說，司法的公正性也有待進一步加強，以形成對政府行政行為的強力約束，維護群眾合法權(quán)益。

　　限權(quán)與轉(zhuǎn)型：化解矛盾的根本出路

　　基層行政違法的根源，還在于其權(quán)力過大、權(quán)力過寬。因此只有全面建立“權(quán)力清單”，才能真正建成法治政府。法治的首要作用是約束政府，防止政府對經(jīng)濟活動的任意干預(yù)，使政府的行為具有確定性和可預(yù)見性，更好地維護公民、法人和其他社會團體的合法權(quán)益。

　　浙江大學(xué)公共政策研究院院長姚先國認為，此前的相關(guān)改革一直是政府系統(tǒng)內(nèi)部做文章，沒有找到有效管束權(quán)力的手段?！皺?quán)力清單”則找到了“點子”上，是一個可操作、陽光化、法制化、規(guī)范化的路徑?！叭绱艘粊恚苁辉偈强谔?，不再是紙上談兵?！?/p>

　　限權(quán)只是開始，政府還需要轉(zhuǎn)型，于是有的地方又制定了“責(zé)任清單”，即規(guī)定了政府應(yīng)該履行的責(zé)任，以促進服務(wù)型政府建設(shè)。

　　服務(wù)型政府必須緊扣“服務(wù)”二字，服務(wù)社會、服務(wù)公眾的理念要成為政府工作的根本宗旨，寓管理于服務(wù)中，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好、公平的競爭環(huán)境，為公民提供快捷、完善的公共服務(wù)。當然，相對管制型政府，服務(wù)型政府更加強調(diào)責(zé)任和法治秩序。

　　盡管基層政府面臨的問題復(fù)雜，承擔(dān)的任務(wù)繁重，限權(quán)與轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，但這個方向無疑是化解諸多矛盾的根本出路。

　　當然，限權(quán)與轉(zhuǎn)型并不是制定一個“清單”就能見效，關(guān)鍵還要看如何保障“清單”的落實。一位縣委書記告訴記者，他們縣雖然這幾年強調(diào)要打造“服務(wù)型政府”，但實際來看，還是“權(quán)力政府”，誰愿意放棄自己的權(quán)力？

　　通過更有效的途徑來約束權(quán)力，成了政府轉(zhuǎn)變自身行為方式的關(guān)鍵。今年7月，河南省人大常委會通過電視、網(wǎng)絡(luò)直播對省廳級干部的問詢會，以問政的方式約束權(quán)力、促進轉(zhuǎn)型，受到市民的普遍歡迎，是值得借鑒的方式。

　　專家認為，權(quán)力的有效監(jiān)督機制，最重要的是形成權(quán)力的鏈式制衡，以避免形成監(jiān)督與被監(jiān)督的“權(quán)力聯(lián)盟”。同時完善群眾參與行政決策的機制，讓群眾廣泛地參與到行政過程當中，通過對行政決策施加影響、對行政過程進行監(jiān)督、對政府績效進行評價，實現(xiàn)對行政權(quán)力的終極監(jiān)督。

　　法治素養(yǎng)建設(shè)任重道遠

　　我國鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)是熟人社會、人情社會，不管是干部還是群眾，法治觀念、法治素養(yǎng)相對不足?；鶎诱苯用鎸︵l(xiāng)村社會，基層干部法治素養(yǎng)的全面提升是當務(wù)之急。

　　依法行政需要能力

　　湖北恩施市沐撫辦事處一直是信訪維穩(wěn)重災(zāi)區(qū)，曾多次發(fā)生大規(guī)模群體性上訪事件。2012年5月，傳言辦事處辦公大樓要搬遷，200多名群眾為解決信訪問題圍堵辦公大樓長達十幾個小時；2013年初，市領(lǐng)導(dǎo)陪同外地客商考察當?shù)卮髰{谷景區(qū)，200多名群眾又將考察團圍困在酒店……

　　不斷發(fā)生的大規(guī)模信訪事件讓當?shù)胤此?，政府必須依法行政才能得到群眾信任。而依法行政不能靠嘴上說說，還要進行相應(yīng)的機制建設(shè)和能力建設(shè)。

　　2013年4月，沐撫辦事處探索社會矛盾層級調(diào)處機制，依法規(guī)范全辦事處社會矛盾化解的責(zé)任、程序、渠道、方法、步驟、要求和獎懲等。少數(shù)行政渠道難以解決的矛盾，則引入司法程序，對家庭困難和涉及集體、行政訴訟的，給予必要的資金支持。

　　依法依規(guī)、公開透明的辦事方式和流程，得到了當?shù)厝罕姷恼J可。截至2014年5月30日，沐撫共發(fā)生各類矛盾糾紛76件，成功解決73件，基本實現(xiàn)矛盾糾紛“不累積、不集中、不拖延，不推諉”，有效促進了社會和諧穩(wěn)定。

　　為了提升政府依法行政的能力，一些地方還聘請律師擔(dān)任政府法律顧問。

　　“法律顧問是政府依法行政的好參謀，有了法律依據(jù)，政府做事就有了底氣?！苯鞣钚驴h委書記張家良介紹說，2011年以來，法律顧問參與奉新縣、鄉(xiāng)政府重大決策128項，參與政府重大行政行為法律審查把關(guān)67件次，從源頭上杜絕了違法行政行為的發(fā)生。

　　江西師范大學(xué)法律系主任顏三忠說，政府聘請法律顧問，不是“自找麻煩”，而是規(guī)范政府行為、推行依法行政的重要舉措，對于政府工作人員法治意識的提升具有重要推動作用。

　　“干部不懂法，談何依法行政”

　　“干部不懂法，談何依法行政?！焙笔★鰵w縣司法局局長張興東說，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的年齡結(jié)構(gòu)偏大，不懂法律，對于基層事務(wù)的處理方式“既跟不上時代，也不符合法治政府的要求”。

　　今年以來，秭歸縣已多次組織基層干部培訓(xùn)，開展了10多場大型法制宣講活動?！凹幢闳绱?，還是不能滿足基層需求?！焙笔★鰵w縣政法委常務(wù)副書記陳千斌說，只有在基層逐漸形成法治氛圍，才能讓依法行政、依法辦事成為一種習(xí)慣。

　　今年農(nóng)歷大年初三，廣西柳城縣太平鎮(zhèn)派出所接到一起報案，稱有人涉嫌聚眾賭博。派出所接到報案后就出動警力趕到村里，由于民警出警時身著便裝，并且沒有主動向村民亮明身份，造成村民誤會，有人甚至以為是搶劫，險些釀成大禍。

　　“出警、著裝、言語不規(guī)范，讓原本非常簡單的事情變得復(fù)雜化，執(zhí)法人員反而被指違法，后來派出所還專門去給村民賠禮道歉?！碑?shù)毓簿忠幻撠?zé)人說。

　　西部某縣一副縣長認為，無論是正式編制的警察，還是協(xié)警或臨時工作人員，他們的執(zhí)法素質(zhì)都亟需很大的提升，一線辦案人員出警不規(guī)范，“怎么說話”的都有，很容易造成群眾誤會，損害公安隊伍形象。

　　該副縣長說，每年應(yīng)分期分批次對基層執(zhí)法人員進行法律培訓(xùn)，提高其法律素質(zhì)。同時，還應(yīng)確保執(zhí)法人員是正式編制的公職人員。“臨時工待遇低，一個月就500元，不通過執(zhí)法弄點兒錢能養(yǎng)家嗎？一些人干脆睜一只眼閉一只眼，給點錢就私了，長此以往，影響非常惡劣。”他認為，執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)代表著法律與正義，寧可增加公職人員數(shù)量，也不能用臨時工。

　　改變運動性、選擇性執(zhí)法

　　要提升基層干部法治素養(yǎng)，還必須保證執(zhí)法的嚴肅性，改變運動性、選擇性的執(zhí)法方式。

　　2013年11月14日，河南永城一貨車車主因不堪忍受超載罰款而服毒自殺。隨后，河南省對公路執(zhí)法進行專項整頓。在整頓的三個月期間，永城暫停了流動治超，導(dǎo)致一段時間內(nèi)公路超限超載現(xiàn)象反彈，大貨車司機“帶藥闖崗”“帶艾滋病人壓車”等手段百出。

　　記者了解到，早在1998年，河南省就相繼出臺多項治超管理辦法。但治超16年來，文件不少發(fā)，會議不斷開，運動性強制執(zhí)法活動不少，但效果并不理想。

　　山西某縣一副縣長表示，現(xiàn)在很多基層政府部門執(zhí)法，看的不是法律依據(jù)，而是紅頭文件，隨意性很大。比如“三個月安全隱患排查”，那三個月以后呢？看上去是重視了，實際是弱化了法律的地位。“運動性強制執(zhí)法，是對法治秩序的人為破壞。不應(yīng)該用運動性執(zhí)法來擾亂執(zhí)法秩序，依法行政應(yīng)該是常態(tài)化的，不然就會造成法律規(guī)定可寬可嚴的印象?！?/p>

　　基層普遍存在的“選擇性執(zhí)法”也嚴重損害了法律的嚴肅性和公正性。記者此前在河南平頂山采訪的一起“雙違”建筑執(zhí)法中，執(zhí)法人員對違法建筑進行強拆，卻遭到房主質(zhì)問：“為啥這么多違建，就拆我一家？”事實上，周邊的許多房屋都涉嫌違建，但執(zhí)法人員只能回答：“國土部的衛(wèi)星只拍到了你的房子違法?！边@種回答令人哭笑不得。

　　讓法治融入鄉(xiāng)土社會

　　“以前，群眾’信訪不信法‘；如今，有麻煩先到’法律診所‘咨詢。”在山嶺縱橫的湖北恩施土家族苗族自治州龍鳳鎮(zhèn)，說起近年來的變化，鎮(zhèn)司法所所長曹道恒連聲感慨：“’法律診所‘進村入戶后，懂法信法的多了，難事煩事少了?！?/p>

　　恩施由于山嶺阻隔、交通不便，法治宣傳和服務(wù)不夠，偏遠農(nóng)村群眾法律意識淡薄，加上一些山區(qū)民風(fēng)彪悍，因此暴力糾紛多發(fā)，且民族地區(qū)極易因宗族“互助”誘發(fā)群體性沖突，發(fā)生沖突后又時常得不到及時的司法干預(yù)，極易引發(fā)群體性事件。

　　“法律診所”進村后，按時“坐診”，免費接受群眾咨詢，并開展面向村民的法律明白人培訓(xùn)活動，一些基層矛盾及時納入了法律處置軌道，增強了基層群眾的法律意識，也促進了民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

　　恩施送法下鄉(xiāng)的實踐表明，基層群眾不是不愿意用法，關(guān)鍵是要讓法律更管用、更好用，更符合鄉(xiāng)土社會的心理和習(xí)慣。

　　“在基層處理糾紛，不僅要依法，還要把法律融入當?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣?！鄙綎|省即墨市靈山鎮(zhèn)中河北村黨支部書記張仁海說，當?shù)赝ㄟ^匯集民意并參照法律法規(guī)修訂完善村規(guī)民約，讓農(nóng)民“自己研究辦法、自己管理自己”，從而成功實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我約束。

　　制定村規(guī)民約時，靈山鎮(zhèn)政府法律服務(wù)中心給予法律指導(dǎo)，采取“自下而上”的辦法，由村民代表斟酌起草，給每家每戶發(fā)放征求意見稿，充分發(fā)揚民主，群眾醞釀同意后簽字，既保證了依法依規(guī)，又符合當?shù)卮屣L(fēng)民情，因此大家都能夠自覺遵守。

　　張仁海介紹，村規(guī)民約實施以后，村里亂潑污水、亂倒垃圾、打架斗毆、酗酒賭博的少了，鄰里和睦、孝敬老人的多了，村貌村風(fēng)大為好轉(zhuǎn)，人際關(guān)系更加和諧。（專題采寫：劉紫凌 梁建強 王軍偉 汪軍 李鵬 李松 葉健 裘立華，策劃、編輯：高遠至 鄭明達）